Gouvernance locale et société civile
Essaid TAIB :Professeur d’université
Les collectivités locales, et plus particulièrement la commune, sont traditionnellement qualifiées de cellules de base de l’Etat, d’école de la démocratie locale, de lieu de participation de la population à la gestion des affaires locales, et d’instance de satisfaction des besoins primordiaux de la population. La décentralisation communale englobe plusieurs aspects de la régulation sociale : une relative autonomie de la collectivité territoriale, une légitimité conférée par l’élection des dirigeants, une gestion plus efficace car au plus prés des besoins de la population et de la réalité du terrain.
La crise économique qu’a vécu le pays à partir de la fin des années quatre vingt et la Constitution de 1989 permettent un approfondissement de la décentralisation en introduisant le pluralisme politique et en recentrant les collectivités territoriales sur leurs missions traditionnelles de service public.
Malgré ces avancées, deux problématiques continuent de se poser. D’une part, la gestion des collectivités territoriales reste fondamentalement dominée par le modèle bureaucratique, source d’inefficacité et de gaspillage, il est vrai aussi marquée par une réglementation contraignante. D’autre part, la société civile et, plus largement le citoyen, reste écarté du processus de gestion. Même si le contexte global reste contraignant, les questions posées par le concept de gouvernance permettent d’ouvrir quelques pistes pour une meilleure gestion des collectivités territoriales, et plus particulièrement de la commune, en faisant une place grande à la société civile selon un processus graduel allant de la consultation au partenariat.
1. Du management à la gouvernance
Le management public est une forme de gestion des organisations qui est apparue depuis une vingtaine d’années.
La cause la plus ancienne réside dans la bureaucratie. Cette inefficacité bureaucratique était plus ou moins supportable en période d’aisance financière l’est de moins en moins avec la crise économique à partir des années soixante dix dans le monde, et en Algérie dans les années quatre vingt dix. Elle a constitué un facteur d’accélération de la nécessité de reformer l’administration vers davantage d’efficacité. La baisse des recettes pétrolières, le désinvestissement, le reflux des recettes fiscales, couplés à une demande sociale ayant atteint un niveau incompressible ont poussé l’administration à engager des réformes économiques.
Les réponses traditionnelles consistent à maintenir, voire à comprimer le niveau de la demande sociale où à rendre payantes un nombre de plus en plus grand de prestations de service public, si ce n’est de les privatiser carrément.
Certes, ce type de réponses est parfois inévitable, mais avec deux inconvénients majeurs. D’un côté c’est une approche bureaucratique, solution de facilité, qui ne remet nullement en cause les modes d’organisation, de fonctionnement et de gestion de l’administration, et par conséquent ne s’interroge nullement, ou peu, sur son efficacité. D’un autre côté, c’est une démarche qui comporte des risques de tension sociale du fait de l’augmentation des prélèvements obligatoires mais sans résultats tangibles. Il en résulte une forte crise de légitimité du service public.
Le management public
C’est pourquoi, il a fallu revoir les modes d’organisation et de fonctionnement de l’administration en s’appuyant sur les préceptes du management public. Même s’il s’inspire des méthodes en vigueur dans le secteur privé, il s’en démarque par sa finalité axée sur la production de services plutôt que de biens, ses moyens d’action faisant appel à la puissance publique, une organisation monolithique et non autonome, un régime juridique reposant sur le droit administratif, une évaluation fondée sur la légalité et non sur l’efficacité. Le vis-à-vis de l’administration n’est pas un client mais un administré.
Le management doit marquer également sa différence par rapport au mode traditionnel de gestion de l’administration, fondamentalement inspiré du modèle bureaucratique et fortement encadré par le droit administratif. Le management apporte aussi de sensibles changements par rapport à la gestion traditionnelle tant dans son esprit que dans les méthodes de gestion. L’efficacité prime sur la légalité, les objectifs sur les moyens, le particulier sur le général, le futur sur le passé, la participation sur l’exécution, le citoyen ou le client sur l’administré et l’assujetti.
Le management public apparaît comme une nécessité pour la modernisation de l’administration et cela pour plusieurs raisons :
- Le management public est apparu dans une période de crise de la légitimité de l’Etat qui n‘assure plus le service public dans des conditions satisfaisantes.
- L’administration connaît des mutations de plus en plus rapides et de plus en plus nombreuses et auxquelles elle doit s’adapter rapidement.
- L’usager est de plus en plus en plus présent tant ce qui concerne les exigences de qualité du produit administratif (client) que la transparence du processus décisionnel (partenaire).
- L’administration n’a plus le monopole du service public et se voit concurrencée dans son propre domaine d’intervention.
- Le pouvoir ne peut plus être monopolisé par le sommet mais partagé avec les collectivités locales et les services extérieurs, monopolisé par l’administration mais partagé avec des acteurs de la société civile.
- Optimiser les ressources pour éviter les gaspillages par une rationalisation du processus décisionnel, une maîtrise des coûts, l’introduction de nouvelles technologies, une évaluation des résultats.
Le management local
Le management public, au sein des organisations publiques, trouve son terrain de prédilection au niveau de la commune. Du fait qu’elle est décentralisée, elle bénéficie d’une plus grande autonomie de gestion avec une pluralité d’objectifs. C’est une organisation à taille humaine. La proximité du politique et des citoyens fait que la bureaucratie est moins probable, la réaction à l’action publique est plus rapide et immédiate
Une diversification des produits fait que la commune intervient dans de nombreux et variés domaines, ce qui rend la tâche plus complexe, d’autant plus qu’elle ne dispose pas de tous les spécialistes nécessaires. Mais cette diversité est aussi un atout car elle permet d’atteindre un résultat global.
Une autonomie d’objectifs, conséquence de la décentralisation, fait que les possibilités de décision sont plus importantes que dans les autres types d’administrations. Enfin, la proximité de la population fait qu’il est possible de développer des approches participatives et partenariales.
La gouvernance
Le concept de gouvernance est aujourd’hui couramment utilisé. Le moment où il est réapparu, durant les années 90, n’est pas innocent ; il se situe à la suite de l’échec des politiques keynésiennes au Nord, des politiques développementalistes au Sud ainsi que de la chute du mur de Berlin. Le modèle néolibéral devient dominant, la gouvernance en constitue le support technique, neutralisé, vidé de sa substance idéologique puisque signifiant une méthode de gestion plus efficace et surtout plus consensuelle. Les programmes d’ajustement structurel de la seconde génération en deviennent le vecteur opérationnel mais axé sur le discours de (bonne) gouvernance qui intègre les droits de l’homme, la lutte contre la pauvreté, la démocratie, la transparence, la concertation, la paix et le développement durable. Cela à la suite des programmes d’ajustement structurel de la première génération qui sont franchement économistes, voire monétaristes et qui ont généré des dégâts sociaux sans que le développement ne soit au rendez-vous.
La gouvernance consiste à gérer les affaires publiques (préparation, décision, action) en l’articulant avec différents territoires ou différents acteurs considérés comme égaux et autonomes, par un jeu de coordination et de régulation fondé sur la concertation et la négociation pour aboutir à un compromis puis à un contrat matérialisé par des résultats opérationnels. Il pose une problématique intéressante, celle de la gouvernabilité ou du pilotage de systèmes complexes, cloisonnés mais en interdépendance et en interaction, tout en cherchant comment améliorer l’efficacité des circuits décisionnels.
La gouvernance exige de la transparence par une lisibilité accrue de l’action publique, soumise à une évaluation technique et financière. La Banque Mondiale identifie six objectifs en matière de normes de gouvernance : être à l’écoute et rendre compte, instabilité politique et violence, efficacité des pouvoirs publics, fardeau réglementaire, état de droit, maîtrise de la corruption.
Dans cette configuration de la gouvernance, l’Etat devient un acteur comme les autres, la négociation gomme les dichotomies entre l’Etat et la société, entre le politique et l’économique, entre le public et le privé. Le lien entre la société civile et la gouvernance apparaît alors évident, l’efficacité économique ou organisationnelle doit aussi avoir pour finalité la dignité humaine, le renforcement de l’Etat de droit et le respect des valeurs démocratiques.
2. La société civile
Le concept de société civile
C’est une notion fourre-tout, on peut y inclure quasiment tous les acteurs sociaux qui ne sont pas étatiques. Comme dans toute définition, il n’y en pas une seule mais plusieurs.
Une approche fondée sur la distinction public-privé
La définition la plus courante, donc forcément la plus simple, repose sur une approche binaire. D’un coté, il y a l’Etat ; de l’autre, les acteurs sociaux et économiques. D’un coté, il y a le public ou l’intérêt général ; de l’autre le privé ou l’intérêt privé, y compris les acteurs économiques. En fait, les choses ne sont pas aussi simples même s’il s’agit d’une approche par opposition, forcément manichéenne et réductrice.
Que faut-il entendre par entendre Etat ? S’agit-il uniquement de l’appareil institutionnel ou doit-on parler plus globalement du système politique ? Dans ce dernier cas, il faudra y ajouter les appareils politiques. En se cantonnant uniquement à l’Etat, doit-on y inclure ou non les collectivités locales ? Formellement oui car elles font indiscutablement partie de l’appareil d’Etat même si c’est dans une forme décentralisée. Fonctionnellement, voire politiquement non car elles sont élues, autonomes, du moins juridiquement, et défendent des intérêts propres, que les juristes traduisent par les affaires locales, ceux des populations locales, parfois en opposition avec ceux de l’Etat ; cela même s’il n’est pas demandé à la population d’adhérer et de cotiser.
Que faut-il entendre par société civile ? S’agit-il uniquement de tout ce qui est en dehors de l’Etat, dans ce cas, le système sociétal comprend fondamentalement deux acteurs, l’Etat et la société. Ou alors faudra-t-il expurger de la société civile le marché et, par extension, les opérateurs économiques privés, dans ce cas le système sociétal comprend fondamentalement trois acteurs l’Etat, le marché et la société civile, vision de plus en plus répandue et admise. La gouvernance gomme la dichotomie entre l’Etat et le marché, le public et le privé, la société civile se positionne comme interface.
Une approche qui dépasse et englobe le champ associatif
Jusqu’à présent, seules les associations ont été prises en compte, tant il est difficile de définir le concept de société civile même si les associations en constituent le noyau dur, du moins dans les pays développés. Il est vrai aussi qu’il est plus facile d’aborder le concept de société civile par le biais des associations, c’est-à-dire par le biais juridique car il a l’avantage de fournir un cadre de lecture textuel et formalisé dans un statut juridique, une finalisation de l’action orientée vers le bien public.
Dans les pays de la périphérie, y compris donc l’Algérie, on ne peut se contenter d’une vision réductrice aux seules associations. Il existe des formes d’organisation sociale que d’aucuns appelleront traditionnelles, le plus souvent non formalisées ou qui empruntent formellement le cadre associatif, mais qui sont tout autant, sinon plus, présentes et puissantes. On peut y inclure la Houma, les djemaa, les archs ou les zaouïas, le tiers secteur, les syndicats et les mouvements sociaux. La société civile est ainsi tant extensible qu’elle en perd de sa consistance.
Une définition par l’approche analytique
L’approche analytique utilise plusieurs critères, cumulatifs ou combinatoires, pour définir la société civile. Organiquement, la société civile se situe en dehors de l’Etat, par conséquent, elle est indépendante de lui ; y compris sur le plan organisationnel et fonctionnel à travers ses propres statuts. Cette auto-organisation ne peut être que démocratique en raison des valeurs qu’elle porte et des modes de fonctionnement qu’elle pratique.
Puisqu’il s’agit d’organisations à but non lucratif, elles participent sur la base de l’adhésion et du bénévolat à l’élaboration du bien commun, différent de l’intérêt général dont l’Etat seul est garant ; aussi, la société civile se situe théoriquement en porte-à-faux avec l’idéologie libérale qui prône la suprématie du marché et la marchandisation des biens et services.
En définitive on pourrait mettre dans la société civile des organisations formelles que sont les associations, les fondations, les syndicats, les ongs ; des organisations informelles que sont des activités sociales pour le bien public, les communautés villageoises, le tiers secteur, les mouvements sociaux qui sont autonomes par rapport à l’Etat.
La société civile est organiquement distincte de l’Etat, autonome par rapport au politique et aux puissances d’argent, défend des valeurs démocratiques, contribue bénévolement au bien commun. L’idée de société civile est congruente à celle d’un Etat démocratique, sinon, plus, celle d’un Etat social.
L’émergence de la société civile
La résurgence, depuis le début des années quatre vingt dix et sous l’impulsion de la Banque Mondiale, du concept de société civile est concomitante de la montée en force du néolibéralisme et du dépérissement du socialisme, du keynésianisme ou de l’Etat social. La gouvernance accompagne et légitime l’implantation et l’extension de l’idéologie libérale en privilégiant techniquement la gestion en réseaux, par conséquent la coopération entre l’Etat, le marché et la société civile.
En Algérie, l’échec du modèle étatiste et monopartisan a imposé de profonds changements, matérialisés par des textes consacrant le pluralisme politique et social. Le programme d’ajustement structurel a imposé une libéralisation de l’économie, le reflux de l’Etat Providence et le démantèlement des acquis sociaux. L’ouverture démocratique qui, du coup, a libéré le champ associatif en particulier, la société civile en général, se veut une réponse à plusieurs questions :
– Economique, la libéralisation politique ne peut se faire sans une libéralisation économique, et par conséquent légitimer le secteur privé, a fortiori dans une économie étatisée qui a largement fait la preuve de son inefficacité.
– Politique, mettre en place des mécanismes de représentation et d’intermédiation sociale, discuter avec des acteurs de la société civile légitimes et crédibles.
– Managériale, l’Etat ne peut pas tout faire, la société civile, organisée et compétente peut contribuer à la réalisation du bien commun et à la concrétisation de la solidarité.
Aujourd’hui, avec la loi 90-31, le régime juridique appliqué aux associations s’est considérablement allégé puisqu’on est passé du régime de l’agrément à celui de la déclaration préalable. Il faut y voir, entre autres raisons, une volonté d’autonomisation des différents segments sociaux vis-à-vis des appareils politico-administratifs et un désir de la population de se prendre en charge face aux défaillances des organismes publics prestataires de service. L’association d’utilité publique participe d’une certaine manière à une mission d’intérêt général, voire de service public. Effectivement, on a assisté à une explosion du champ associatif en deux années plus qu’en trois décennies.
Le rôle de la société civile
Après avoir été pendant longtemps méconnue au profit, d’une part, de l’Etat comme principal acteur social et garant de l’intérêt général ; du marché, d’autre part, comme principal moteur du développement économique et social, la société civile est aujourd’hui parée de toutes les vertus en raison des dérives auxquelles ont pu conduire l’Etat et le marché.
Puisqu’elle est invitée à participer et à s’inscrire dans le jeu de la gouvernance, elle contribue à principalement quatre missions : le service à la population, le développement local, la démocratisation de la société et l’exercice d’un contrepouvoir.
Le service rendu à la population
C’est le domaine dans lequel est traditionnellement confinée la société civile : aide sociale, solidarité avec les populations en difficulté ; activités sportives, culturelles, éducatives ou ludiques, accès à des droits ou défense de droits, soit de manière permanente ou ponctuelle.
Le service rendu à la population est le domaine où l’Etat fait preuve de la plus faible réticence d’autant plus que, de par les exigences de la libéralisation économique, il est tenu au désengagement de pans entiers du service public. Le service aux populations est encore plus fort de par les effets induits des réformes économiques en termes de conséquences sociales car de nouveaux besoins sont apparus tels que la lutte contre la pauvreté, la protection de l’enfance, la défense de l’environnement, la défense des chômeurs… .
Le service rendu à la population est le domaine où la mission des associations se rapproche le plus de celle de l’administration ; de ce fait, elles contribuent à la définition de l’intérêt général, du moins du bien commun fondé sur la notion de solidarité. C’est la mission qui confère le plus de légitimité aux associations car elles répondent directement aux besoins de la population.
La contribution au développement local
Le développement local devient de plus en plus un champ prisé par les associations. Le retrait de l’Etat, qui ne peut d’ailleurs tout faire, et les défaillances de l’administration ont engendré des besoins énormes en matière de lutte contre la pauvreté par le biais de la création d’emplois ou de micro-entreprises et par le lancement de mini projets de développement, particulièrement dans les zones rurales.
La participation de la société civile au développement se fait également par le biais du tiers secteur qui comprend des organisations qui ne font partie ni du secteur privé lucratif, ni du secteur public, le développement local s’inscrit ainsi pleinement dans l’économie solidaire ou sociale. Le tiers secteur contribue à la création d’emplois et de richesses en mettant en avant non pas le profit mais des valeurs de solidarité et des pratiques de démocratie locale, ce qui fait qu’il est très proche du secteur associatif.
Le développement local est le domaine qui pourrait se prêter le mieux à la démocratie participative. L’action porte sur un espace à dimension humaine. Le territoire local est un objet plus facile à maîtriser pour établir un diagnostic, énoncer des objectifs clairs, faciliter les relations entre différents acteurs, rendre les résultats plus visibles et la transparence plus effective ; ce qui ne veut pas dire pour autant que le territoire local est plus facile à gérer. Il est également possible de mettre en œuvre la mobilisation de plusieurs acteurs dans une gestion en réseaux, ce qui permet de faire appel, parfois de manière inévitable, à la concertation et à la négociation, donc au partenariat et à la participation dans un esprit de coopération.
Le local constitue un champ fertile pour la transformation des modalités d’action de l’action publique. L’un des objectifs de la société civile est d’enrichir la démocratie représentative par la démocratie participative, et plus encore par la démocratique inclusive, c’est-à-dire par la pratique démocratique dans la vie quotidienne. En ce sens, la société civile est un acteur important pour enraciner les pratiques de négociation et de partenariat car elle dispose d’une légitimité et d’une crédibilité en raison du nombre de ses adhérents ou de la réalité de son action sur le terrain. Elle s’inscrit dans une action de proximité, aussi elle peut porter des aspirations, prendre des initiatives, libérer des énergies, mobiliser des acteurs.
Comme pour le service rendu aux populations, les pouvoirs publics manifestent peu de réticences pour ce rôle de la société civile, alors que les échelons subalternes de l’administration font de la résistance car ils y voient une perte de pouvoir et d’influence.
Citoyenneté et démocratisation
La citoyenneté, plus que la démocratie, reste à construire dans une Algérie qui se proclame républicaine. Juridiquement, le socle institutionnel repose sur les idées de citoyenneté et de république. Depuis l’indépendance, l’Etat, malgré tout son appareillage administratif, n’a pas suffisamment investi pour que la société s’accapare et intériorise les valeurs citoyennes et républicaines. Le résultat est là, largement visible: manque de civisme, non-respect de l’Etat de droit, clientélisme, patrimonialisation des biens publics, absentéisme électoral… Il y a confusion entre différents champs sociétaux : politique-religion, Etat-société, individu-collectif, public-privé. Face à l’Etat, l’individu est considéré moins qu’un administré, c’est un assujetti, loin d’être un citoyen ; ce dernier n’a de ressource ou de refuge que d’ignorer ou contester, y compris par la violence, tout ce qui représente l’Etat.
Le champ principalement investi par la société civile est celui de la citoyenneté et de la démocratisation en voulant diffuser une culture citoyenne, des valeurs de civisme, du respect du citoyen, de respect de la loi et de l’Etat de droit, d’égalité, d’intérêt général et de solidarité, valeurs proches ou identiques à celles portées par le service public, c’est-à-dire fondamentalement républicaines. La société civile est en soi vertueuse car elle est désintéressée face à un marché intéressé et à un Etat bureaucratisé fossoyeur des droits citoyens. La gouvernance s’est appropriée ces valeurs dans une perspective de dialogue entre ces trois acteurs : Etat, marché, société civile.
3. Société civile et gouvernance locale
La loi 90-08 relative à la commune ignore pratiquement les associations. Seul l’article 106 en parle : la commune « encourage et organise toute association d’habitants en vue d’opérations de sauvegarde, d’entretien et/ou de rénovation d’immeubles ou de quartiers ».
La loi 90-09 relative à la wilaya n’est pas en reste. L’article 79 dispose que « l’assemblée populaire de wilaya œuvre à la création d’infrastructures culturelles, sportives et de loisirs en concertation avec les communes et tout autre organe ou association chargés de la promotion desdites activités. L’article 80, pour sa part, énonce que « l’assemblée populaire de wilaya contribue à l’extension du patrimoine culturel en relation avec les communes et toute association ou groupement concerné ». Ces deux textes envisagent les associations comme auxiliaires de l’administration, de surcroît en les cantonnant dans des domaines bien précis
Il n’existe pas de cadre général et global de concertation qui concernerait le champ associatif et l’administration, par exemple un conseil national des associations.
Les procédés administratifs de consultation
Les procédés administratifs de participation sous la forme de la consultation sont une pratique ancienne dans l’administration quand elle demande un simple avis à la population. Encore faudrait-il que la population puisse être informée de l’objet de la consultation. Les procédés administratifs de consultation sont nombreux. Il en est ainsi en matière d’expropriation, d’élaboration des instruments d’urbanisme ou encore d’études d’impact en matière d’environnement.
La loi 90-08 a prévu l’installation de commissions municipales, et dont le nombre n’est pas limitatif, qu’elles aient un caractère permanent ou temporaire. Ces commissions ont pour inconvénient de n’être composées que d’élus. Or, il est tout à fait possible d’élargir leur composition à une représentation individuelle ou collective de la société civile, ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas. Ce serait encore mieux si les élus locaux prenaient l’initiative de créer des commissions extra municipales. Les expériences sont rares pour être significatives. Les commissions municipales peuvent jouer un rôle déterminant dans la gestion de la commune mais à condition qu’elles soient véritablement conçues comme des instances d’étude et de proposition et dont le résultat des travaux peut donner naissance à des programmes d’action ou, du moins, influer sur la décision communale.
Coville est un espace de concertation mis en place par la wilaya d’Alger. Il réunit, d’un côté des représentants de l’administration territoriale, des principaux établissements de service public, des élus , de l’autre côté des représentants de la population et de la société civile. Coville tente d’apporter des solutions aux problèmes quotidiens des citoyens en ce qui concerne, l’eau, l’électricité, le téléphone, la salubrité publique ou la préservation de l’environnement. La wilaya mobilise les moyens nécessaires pour régler les problèmes soulevés. Cette expérience reste limitée car elle n’a pas été mise en place dans toutes les communes de la wilaya d’Alger.
Les cellules de proximité et de solidarité sont davantage structurées. Elles sont placées sous l’autorité des directeurs de wilaya de l’action sociale. Elles regroupent plusieurs représentants de l’administration et un seul représentant choisi parmi le mouvement associatif. Leur mission est de venir en aide aux populations les plus démunies en leur demandant d’exprimer leurs besoins dans les domaines social, sanitaire ou éducatif. Elles proposent des actions susceptibles d’être intégrées dans les programmes de développement de l’Etat, de la wilaya ou de la commune. Elles contribuent à « l’encadrement » (dans le décret de création) des populations défavorisées en liaison avec les autorités locales et le mouvement associatif.
Les procédés administratifs de consultation restent étroitement encadrés ; et en pratique, ils ne sont pas toujours respectés, voire ignorés hormis quelques cas quand la réglementation institue une consultation obligatoire de la population ou des associations.
La création de ces procédés est toujours à l’initiative de l’administration, sans consultation préalable des divers intervenants. La nouvelle cellule de proximité et de solidarité est désormais créée par le ministre de la solidarité nationale.
La composition des organes reste en général majoritairement composés d’élus ou de fonctionnaires, mettant ainsi les représentants de la population en minorité; parfois c’est la représentation de la société civile qui disparaît, comme c’est le cas avec la nouvelle cellule de proximité et de solidarité. Enfin, les élus et les administratifs rechignent à participer à ces organes comme c’est le cas avec Coville.
En matière d’attributions, les procédés participatifs se contentent d’une simple consultation de la population qui ne lie pas toujours l’administration et que la décision finale lui appartient. Par exemple, le nouveau statut de la cellule de proximité et de solidarité a été remanié au point d’en faire un simple appendice administratif.
Des mécanismes citoyens de participation à promouvoir et à renforcer
Les limites de la démocratie représentative et des procédés participatifs administratifs appellent à explorer d’autres voies. Elles impriment une évolution à la démocratie locale en voulant faire du citoyen un acteur à part entière dans le sillage du discours sur la bonne gouvernance. La participation gravit un échelon supplémentaire en situant les relations sur un plan partenarial, c’est-à-dire égalitaire, passant de la réglementation à la régulation, de la règle au contrat.
Les modes d’intervention de l’administration deviennent flexibles. Dans le cadre de la gouvernance et qui s’appuie fortement sur l’idée de démocratie locale, l’Etat devient un acteur comme les autres. La gouvernance introduit d’autres espaces et formes de régulation. La décision publique n’est pas prise unilatéralement comme c’est le cas dans le modèle bureaucratique. La population est présente sous différentes formes, de la consultation à la décision finale en passant par la médiation, la concertation et la coordination ; présente dans les différentes phases du projet, de l’expression collective des besoins jusqu’à l’évaluation finale en passant par la gestion et le suivi. La démocratie participative ambitionne de transformer les modalités de l’action publique, la population se prononce sur des choix et ne se contente pas de simples avis. Elle comble aussi le déficit démocratique de la démocratie représentative.
Le quartier
Les comités de quartiers peuvent constituer de réels gisements pour une effective participation de la population. Ils peuvent contribuer à l’émergence d’une identité locale autour de la reconstruction d’un tissu social déchiré dans des villes malmenées. L’identification à un territoire urbain artificiellement créé se fait non pas sur la base d’un espace sociologique, comme c’est le cas en zone rurale, mais à partir d’une communauté de problèmes sur un territoire urbain. C’est pourquoi, les comités de quartier, organisés sous une forme associative, interviennent le plus souvent pour améliorer le cadre de vie local. La loi 06-06 portant loi d’orientation de la ville est la première à faire du quartier un acteur à part entière, et « l’Etat veille à réunir les conditions et les mécanismes permettant d’associer effectivement le citoyen aux programmes et actions concernant la politique de la ville ».
La djemaa
Les assemblées villageoises ont connu une réactivation, même si certaines d’entre elles ont été formalisées sous forme de comités de village, épousant ainsi juridiquement la forme associative. Elle développe des sentiments d’entraide solidaritaire, veille au maintien de l’ordre et de la concorde entre les membres du village, règle les litiges sans qu’il ne soit nécessaire de passer par l’appareil judiciaire. Mais elles interviennent aussi dans l’amélioration du cadre de vie en réalisant des projets : construction de routes, électrification rurale, transport scolaire, amenée d’eau potable, aide aux plus démunis. Elles suppléent aux défaillances des autorités locales. Parfois, ce sont ces dernières qui éprouvent le besoin de collaborer avec des partenaires crédibles et représentatifs, allant jusqu’à l’élaboration commune de programmes locaux de développement.
Le développement communautaire
Le développement communautaire est initié en 1998, il est géré par l’agence de développement social. Les projets ciblés par ce dispositif concernent des infrastructures sociales ou productives. Le projet doit présenter un caractère d’intérêt général, utiliser les ressources locales pour ce qui est des matières premières et de la main d’œuvre, exploiter de petits équipements, faire appel à une technologie simple, ne pas relever d’un programme sectoriel, être retenu par la communauté par l’entremise de la commune.
Le projet de proximité de développement rural
Le projet de proximité de développement rural est un dispositif créé en 2003. Il vise le développement de proximité en associant les communautés villageoises par la création, entre autres, d’activités génératrices de revenus, de projets de modernisation des exploitations agricoles, d’actions de développement des zones rurales. La population identifie le projet et le met en œuvre avec le soutien de l’administration.
Pour le développement communautaire et le projet de proximité de développement rural, l’objectif est de bannir l’esprit d’assistanat et d’amener la population à se prendre en charge. Effectivement la communauté est présente dans toutes les phases de réalisation du projet quand il s’agit d’actions de développement; y compris en matière de financement. Les bénéficiaires contribuent pour une proportion de 20 à 25 % du coût du projet par des apports personnels en capitaux, matériaux ou main d’œuvre. Le reste est financé par l’Agence de développement social, la commune ou des associations. C’est sans doute le programme de développement local où la commune joue le rôle le plus actif. En collaboration avec les bénéficiaires, elle encadre la sélection des projets jugés prioritaires, leur dimensionnement, l’implantation et la réalisation des projets. Elle est également impliquée dans le suivi et l’exécution des programmes. C’est le type de programme qui se rapproche le plus d’une démarche partenariale puisque tous les acteurs locaux peuvent être impliqués : collectivités locales, associations, entreprises publiques et privées.
Le contrat de développement
La loi sur la ville parle contrat de développement, convention par laquelle une ou plusieurs collectivités territoriales et un ou plusieurs acteurs et partenaires collaborent dans le cadre des actions et programmes réalisés au titre de la politique de la ville. Le contrat de développement de la ville en constitue un exemple, en insistant sur la concertation, la coordination et le partenariat, voire même sur la gestion de proximité pour associer directement ou par le biais du mouvement associatif, le citoyen à la gestion concernant son cadre de vie et d’en apprécier les résultats. Seulement, les textes d’application ne sont pas encore parus à ce jour.
Conclusion
Si la participation est loin d’être suffisante, les causes sont à rechercher à un triple niveau.
Premier niveau, celui des élus. Il faut dire que ceux-ci n’ont pas encore pris la véritable mesure des enjeux que véhicule la société civile sous ses différentes expressions, notamment pour ce qu’elle peut apporter dans la dynamisation de la société locale et l’aide multiforme qu’elle peut offrir à la commune. Hormis quelques rares expériences réussies, dues surtout à la bonne volonté de quelques responsables locaux, la majorité des administrations territoriales continuent de voir dans les associations et les organisations traditionnelles de simples relais. Parfois, il faut déplorer le fait que les associations soient perçues comme des « concurrentes » qui piétinent les plates bandes des monopoles administratifs.
Second niveau, celui de la société civile, qui ne s’implique suffisamment, notamment par le biais du mouvement associatif parce que le degré de conscience civique ou citoyenne n’est pas assez élevé. Les programmes de développement communautaire rencontre des difficultés en raison de la faible participation de la population, non habituée à ce genre de projets. Les associations souffrent d’un déficit logistique ou managérial. Les aspects techniques et procéduriers ne sont pas toujours maîtrisés.
Troisième niveau, celui des pouvoirs publics. Plus fondamentalement, il faut convenir que l’Etat, reste encore un acteur dominant dans ses relations avec le citoyen, exclusif en matière de développement local à travers l’intervention traditionnelle des collectivités territoriales et des services extérieurs. En effet, l’Etat, ayant été omnipotent pendant plus de trois décennies, n’est pas prêt à renoncer au monopole qu’il exerce sur l’intérêt général et les mécanismes de représentation sociale. L’Etat prend soin d’éviter un transfert de sa légitimité vers la société civile. Néanmoins, sa stratégie n’est pas aussi frontale que durant la période du monopartisme, il introduit une dose de concertation et de participation. Mais il ne fait appel à la société civile et à la population que de manière résiduelle, et en gardant la direction et le contrôle des opérations, la population n’étant consultée en amont que pour faire émerger les besoins, impliquée en aval pour des tâches d’exécution, parfois pour apporter sa contribution financière ; sachant aussi qu’elle est défavorisée par rapport à l’ampleur des moyens que peut mobiliser l’Etat.
Plus fondamentalement, il faut convenir que l’Etat reste encore un acteur dominant, sinon exclusif, en matière de prestations à la population et de développement local à travers ses différents démembrements.
Le développement concerté et la démocratie participative demeurent encore des pratiques marginales pour des raisons psychologiques car le dialogue est difficile, et le chemin est encore long une pour acquérir une culture de la concertation ; pour des raisons techniques car le poids et les ressources des différents acteurs ne sont pas les mêmes.
Bibliographie
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Espoir Démocratique Maghrébin 